Mit Hilfe Interner Dokumente der Tabakindustrie zeigt eine britische Studie, wie Industrielobbyisten dafür gesorgt haben, dass bei jedem EU-Vorhaben die Interessen der betroffenen Unternehmen in den Vordergrund gerückt werden – per Gesetz

Die Europäische Kommission ist verpflichtet, vor jeder Gesetzesinitiative die wahrscheinlichen Auswirkungen der Regelung in einem festgelegten Vorgehen zu untersuchen. Dieses Procedere nennt sich Impact Assessment (IA) und wurde 1997 im Rahmen des EU-Vertrages von Amsterdam eingeführt, um die ökonomischen, sozialen und ökologischen Folgen von Gesetzen rational und transparent zu erfassen.

In einer gerade in PLoS Medicine erschienene Studie allerdings demonstrieren Katherine Smith und Kollegen anhand offengelegter interner Dokumente des Tabakherstellers British American Tobacco (BAT), wie verwundbar die EU gegenüber Industrielobbyismus ist. Demnach sind die Impact Assessments nicht nur grundsätzlich industriefreundlich ausgelegt, sondern wurden sogar von BAT an die EU herangetragen, um auf diese Weise Einfluss auf die sich schon damals ankündigende Anti-Rauch-Gesetzgebung zu nehmen.

Durchgeführt werden diese Analysen von der Europäischen Kommission selbst, die ihre Berichte dann an das Impact Assessment Board weiterreicht, das seinerseits die Qualität des Berichtes unter die Lupe nimmt und in einem eigenen (EU-untypisch nur wenige Seiten langen) Dokument kommentiert. Es gibt inzwischen verschiedene Typen von Impact Assessments, die zum Beispiel Nachhaltigkeit, Ökonomie oder gesundheitliche Auswirkungen zum Thema haben.

Unabhängige Untersuchungen geben den Impact Assessments jedenfalls eher mäßige Noten (pdf). Kritiker bemängeln vor allem, dass das System die Interessen großer Unternehmen gegenüber denen der Verbraucher begünstige. Ein häufig verwendetes Verfahren ist zum Beispiel, positive und negative Effekte in Kosten umzurechnen, um sie gegeneinander aufzuwiegen, und hier ist es natürlich wesentlich einfacher, die Kosten für die Industrie zu beziffern als die breit gefächerten und diffusen Auswirkungen von Umweltmaßnahmen in eine Zahl zu gießen. Außerdem sind Unternehmen wichtige Lieferanten von Informationen für derartige Impact Assessments, was sie sicherlich zu ihrem Vorteil zu nutzen wissen, einerseits in Form der Informationen die sie preisgeben oder eben nicht, andererseits indem sie während des Bewertungsprozesses selbst Lobbyarbeit betreiben können, im Gegensatz zur Bevölkerung. Bemerkenswerterweise tauchte laut einer Untersuchung der EU selbst  nur in der Hälfte aller IAs der Jahre 2005 und 2006 das Wort health überhaupt auf.

Liest man das Paper von Smith et al., wundert man sich darüber auch überhaupt nicht, im Gegenteil, genau dieser Effekt scheint von vornherein der Sinn der Sache gewesen zu sein. Die Forschungsarbeit von Smith und Kollegen stützt sich überwiegend auf interne Dokumente der Tabakindustrie, die im Rahmen großer Gerichtsverfahren in den USA veröffentlicht wurden. Zusätzlich zu diesen Dokumenten haben die Wissenschaftler eine Reihe beteiligter Personen interviewt, zum Beispiel Angestellte der EU, die an den Verhandlungen mitgewirkt haben. Das sich ergebende Bild ist ganz erstaunlich und ziemlich erhellend.

Aus der Feder von Industrielobbyisten…
Offenbar hat BAT überhaupt erst den Anstoß zur Entwicklung der Impact Assessments gegeben, von vornherein mit dem Ziel, auf diese Weise anti-Rauch-Gesetze zu verhindern. Das ganze hat demnach in sehr ähnlicher Form schon einmal funktioniert, und zwar in den USA.

Our analysis reveals that BAT saw RA [risk assessment] as a means of precluding the introduction of public smoking restrictions [56],[59] which it saw as a growing threat in Europe [56],[60],[61]. It also appears that preventing tobacco advertising restrictions was thought to be another outcome [62]. BAT documents reveal that senior managers at the company had learnt that RA could be used in this way from US tobacco company Philip Morris [63]–[65]…

Die grundsätzliche Idee war demnach, von Anfang an einen Mechanismus einzubauen, über den Tabakkonzerne ein Mitspracherecht bei entsprechenden Gesetzen bekommen. In diesem Fall ganz einfach, indem dafür gesorgt wurde, dass die Kommission nicht nur Ärzte nach den gesundheitlichen Folgen von Rauchverboten fragen, sondern auch Tabakkonzerne nach den ökonomischen Effekten:

… intended to ensure that new legislation could only be implemented if it could be demonstrated to “achieve significant risk reductions at reasonable cost” [87]. In other words, […], the use of IA/CBA as a framework for RA involved promoting a tool in which reductions in risks to human health (and the environment) would be partially assessed on the basis of their economic efficiency.

…direkt in den EU-Vertrag
Um das zu erreichen, organisierten die beteiligten Unternehmen eine weitreichende Kampagne, deren Ziel es war, die gewünschten Änderungen im EU-Vertrag von Amsterdam zu verankern. Die Autoren der Studie zitieren ein internes BAT-Dokument, und kommen (genau wie BAT) zu dem Schluss, dass die Wünsche der Tabakindustrie im wesentlichen durchgesetzt wurden.

In what was described by BAT as an “important victory” for the company [62] (see Box 1), a Protocol, entitled Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality and tabled by the UK delegation [166], was appended to the Treaty of Amsterdam [39]. This included provisions calling on the European Commission to “consult widely” and minimise the potential “burden” of policy changes on “economic operators” (and others).

Dann beschreibt die Studie, wie das Unternehmen durch weitere Lobbyarbeit dafür gesorgt hat, dass diese Rahmenbedingungen im alltäglichen Gesetzgebungsprozess auch im Sinne des Erfinders, sprich: Zum Vorteil der Industrie funktionierten. Auch andere Branchen haben die Möglichkeiten, Impact Assessments über diese wirtschaftsfreundlichen Klauseln in ihrem Sinne zu beeinflussen intensiv genutzt. Die Autoren führen als Beispiel den Widerstand der chemischen Industrie gegen die Chemikaliensicherheitsverordnung REACH an. Ich verzichte mal darauf, noch mehr Details aus der Studie zu zitieren. Sie ist frei im Internet zugänglich, genau so wie die Dokumente, auf denen sie im Wesentlichen basiert. Lest es nach!

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Smith, K., Fooks, G., Collin, J., Weishaar, H., Mandal, S., & Gilmore, A. (2010). “Working the System”—British American Tobacco’s Influence on the European Union Treaty and Its Implications for Policy: An Analysis of Internal Tobacco Industry Documents PLoS Medicine, 7 (1) DOI: 10.1371/journal.pmed.1000202